城市雙修，即生態(tài)修復(fù)和城市修補（Ecological Restoration and City Repair），是一個復(fù)合且動態(tài)的概念，涵蓋了城市與生態(tài)兩大系統(tǒng)及兩大系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及促進這兩大系統(tǒng)平衡、健康、高效、持續(xù)發(fā)展的方法、機制和實踐等。關(guān)于城市雙修的探討也來自多元的利益主體和認知視角：政府政策的視角，個人感知的視角，社群權(quán)益的視角，以及市場盈利的視角。鑒于城市雙修內(nèi)涵與利益主體的復(fù)合性與多元性，我們也亟需以復(fù)合的視角和集成的方式來認知和付諸實踐。在此背景下，城市空間上海研發(fā)中心的劉亞霏博士和汪浩然、于欣馳、李楨等研究員，基于政府和市場合作的復(fù)合視角，研究和探討了一種集成創(chuàng)新的城市雙修PPP模式，及其業(yè)務(wù)內(nèi)容、優(yōu)勢特點、前沿案例、模式構(gòu)架和潛力地區(qū)等。

城市雙修其實是西方語境下的城市更新在中國的一種特定表現(xiàn)形式，其提出的主要目的是解決城市和生態(tài)兩大系統(tǒng)間關(guān)系的失衡問題。中國城市過去幾十年高速但低質(zhì)量的發(fā)展，不僅導致了城市病日益突顯，也侵蝕了過多的生態(tài)資源，污染了生態(tài)環(huán)境。而生態(tài)資源的匱乏和生態(tài)環(huán)境的污染也將反過來限制未來城市和人的健康發(fā)展，形成一種失衡的、不可持續(xù)的發(fā)展狀態(tài)。因此，需要整體統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)和城市修補工作。

從大衛(wèi)·哈維（David Harvey）空間生產(chǎn)理論的視角來理解，城市與生態(tài)空間，都是資本主義生產(chǎn)模式中的基本生產(chǎn)要素。當兩類生產(chǎn)要素相互產(chǎn)生負面影響、質(zhì)量下降時，會大大降低社會整體的生產(chǎn)效率，影響整體的產(chǎn)出質(zhì)量。因此，對于生產(chǎn)效率不高的存量城市空間和生態(tài)空間進行物質(zhì)和功能上的更新、“雙修”、甚至升級，本質(zhì)上是對空間的再生產(chǎn)，通過空間再生產(chǎn)構(gòu)建更加高效的、良性的、可持續(xù)的發(fā)展模式。

圖1：城市雙修的理念、對象和業(yè)務(wù)類型?

城市雙修的核心理念在于對生態(tài)系統(tǒng)和城市系統(tǒng)兩大類發(fā)展要素進行集成式改造和再生產(chǎn)。過去針對生態(tài)問題和城市問題的修復(fù)修補工作也有開展，只不過通常是以一個一個單一項目和較為分離的形式存在的。

城市雙修的提出，則是要提供一種集成式的解決方案，“用再生態(tài)的理念，修復(fù)城市中被破壞的自然環(huán)境和地形地貌，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；用更新織補的理念，拆除違章建筑，修復(fù)城市設(shè)施、空間環(huán)境、景觀風貌，提升城市特色和活力”。通過梳理中央和地方城市雙修的政策文件（圖1），我們發(fā)現(xiàn)城市雙修主要涉及到對四大類生態(tài)要素（綠地系統(tǒng)、水環(huán)境、廢棄地、山體）和五大類城市要素（老舊區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、歷史文化區(qū)域、城市風貌）的集成式改造。

如果將“城市雙修”進行字面上的拆解，可以發(fā)現(xiàn)城市雙修的理念其實包含了橫向的“雙”和縱向的“修”兩個維度?！半p”意味著橫向的整合、集成生態(tài)和城市兩大系統(tǒng)的各類問題要素，“修”則體現(xiàn)出一種縱向的操作邏輯，涉及什么樣的主體，整合什么樣的資源和資金，以什么樣的規(guī)劃理念和方式，如何去實施、運營、贏利等一整套的操作邏輯?！半p”和“修”一個代表橫向邏輯，一個代表縱向邏輯，都需要對復(fù)雜的生態(tài)和城市系統(tǒng)中的各類要素進行整合與集成。“雙”已經(jīng)從概念和政策上整合了，那么“修”是否也在操作層面上整合了呢？

圖2：城市雙修非PPP模式和PPP模式的比較

在操作層面上，城市雙修現(xiàn)在涉及兩種實踐模式：非PPP模式和PPP模式（圖2）。非PPP模式目前是主體，通常由政府和公共部門主導前期的資金投入，中期的業(yè)務(wù)分包，和后期的產(chǎn)品輸出和運營。這種模式的不足之處在于，前期的資金壓力和資金風險均由政府承擔，中期政府主導下資源配置的經(jīng)濟和時間效率并不是最佳，后期運營也并非地方政府所擅長。

相比而言，PPP模式下，前期的資金壓力和風險由公共部門和私營企業(yè)共同分擔，政府壓力較小；中期由政府和企業(yè)組建的項目公司有條件整合政府端和市場端兩方面最優(yōu)質(zhì)的資源，有利于降低項目成本，保證產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)，提升項目時間效率和經(jīng)濟效益；后期運營階段也可以匹配更有經(jīng)驗和品質(zhì)的市場主體。可見，PPP模式是一種更加優(yōu)越的模式，能夠更好的、更有效率的將政府資源和市場資源整合進雙修實踐中。近年來，住建部等國家部委也明確表示鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)模式來發(fā)動市場力量推進城市雙修工作。

城市雙修PPP模式也初步呈現(xiàn)由過去單一的市政基礎(chǔ)設(shè)施類（比如橋梁、道路、廠站等）PPP項目向更綜合的PPP打包業(yè)務(wù)模式（比如棚戶區(qū)和配套基礎(chǔ)設(shè)施的綜合改造）演變的趨勢。那么，綜合的PPP模式現(xiàn)在的發(fā)展狀況大概是怎樣呢？生態(tài)修復(fù)類PPP項目和城市修補類PPP項目現(xiàn)在是否已經(jīng)整合了呢？為此我們分析了最為官方的財政部PPP項目庫，從19大類12476個PPP項目中篩選出了9大類1672個跟城市雙修相關(guān)的項目（圖3）。比如，生態(tài)修復(fù)類PPP項目主要分布在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的大類中，城市修補類PPP項目中的老舊區(qū)域改造，主要分布在保障性安居工程，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的大類中。

圖3：財政部PPP項目庫中涉及城市雙修相關(guān)項目的9個類型

通過分析可以看到，財政部PPP項目庫中，雖然在各個大類中（比如保障性安居工程）存在較為綜合的PPP項目，但與生態(tài)修復(fù)相關(guān)的PPP項目和與城市修補相關(guān)的PPP項目基本上是分開的（圖4）。這種“雙修單一型PPP模式”一方面未能真正從理念上系統(tǒng)整合生態(tài)修復(fù)和城市修補的要素和內(nèi)容，另一方面未能充分發(fā)掘和分享城市雙修PPP項目所能創(chuàng)造的市場價值。例如，許多景觀園林工程服務(wù)商（鐵漢生態(tài)、東方園林等）在單一型生態(tài)修復(fù)PPP項目中，主要以BT或BOT模式提供工程建設(shè)和環(huán)保服務(wù)并獲得收益，但是，并未分享生態(tài)修復(fù)后地價和物業(yè)升值所產(chǎn)生的增值收益。單一型城市修補PPP項目，也難以通過整合生態(tài)修復(fù)內(nèi)容創(chuàng)造和分享更多的價值。

圖4：城市雙修單一型PPP模式與集成型PPP模式的比較

我們認為“雙修集成型PPP模式”是一種更加優(yōu)越的模式。對于政府而言，有利于城市雙修從理念到實踐的系統(tǒng)集成，真正推動生態(tài)、生產(chǎn)和生活的三生融合發(fā)展。對于企業(yè)而言，有利于創(chuàng)造出1+1>2的市場價值，讓參與的企業(yè)分享創(chuàng)造的增值收益，提升企業(yè)PPP項目的盈利空間和參與熱情。對于社會而言，有利于實現(xiàn)人居環(huán)境的綜合性改善和提升。

圖5：城市雙修集成型PPP模式框架

回到本節(jié)開始提出的問題：“雙”已經(jīng)從概念和政策上整合了，“修”是否也在操作層面整合了呢？通過以上的分析，我們認為“修”目前還沒有真正實現(xiàn)集成。因此我們建議，理想的城市雙修集成型PPP模式框架（圖5），需要橫向整合生態(tài)與城市要素，縱向整合公共與社會資源，最終實現(xiàn)從城市雙修政策到落地實施運營的高效串聯(lián)。

符合“雙修集成型PPP模式”的案例是否存在？如果存在，又是怎樣具體操作的呢？我們在財政部PPP項目庫中找到了基本符合該模式的株洲清水塘老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)新城項目（圖6）。由于采用的PPP模式尚屬前沿，該項目仍處于采購階段，還未開始正式執(zhí)行。該項目的目標是將株洲主城區(qū)的一塊約11平方公里的污染工業(yè)區(qū)升級改造成未來的產(chǎn)業(yè)新城。項目涵蓋了前期的環(huán)境污染治理及生態(tài)修復(fù)（如土壤污染修復(fù)，污染水體治理，海綿城市建設(shè)，沿江岸線修復(fù)等），市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的改造升級與建設(shè)運營等城市修補內(nèi)容，以及此后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列內(nèi)容。該案例完整覆蓋了對生態(tài)和城市兩大類發(fā)展要素的集成式改造和再生產(chǎn)。

圖6：城市雙修PPP案例——株洲清水塘老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)新城

該案例的操作模式是（圖7），由株洲市政府授權(quán)株洲市住建局向社會資本采購PPP項目，中標社會資本與政府城投公司株洲市清水塘投資有限公司，合資組建SPV項目公司。SPV公司在獲得金融機構(gòu)的融資等前提下，籌建四個發(fā)展平臺：開發(fā)建設(shè)平臺，城市運維平臺，產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺和投融資平臺。其中：開發(fā)建設(shè)平臺將負責前期污染區(qū)域治理，包括生態(tài)岸線修復(fù)和污染土壤治理；城市運維平臺將負責城市改造升級與建設(shè)運營等城市修補工作；產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺將負責產(chǎn)業(yè)園開發(fā)運營等工作。

社會資本方有很大機率將會根據(jù)目前的第一候選人團隊組建。中交第三航務(wù)工程局有限公司及其勘察設(shè)計院將負責項目的整體開發(fā)和規(guī)劃設(shè)計，永清環(huán)保股份有限公司將負責生態(tài)修復(fù)工作，上海臨港控股有限公司將負責產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運營。該案例的最大特點是，至今為止，國內(nèi)比較全面完整的城市雙修（結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展）PPP項目。

圖7：株洲清水塘老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP模式

另一個值得借鑒的案例，是關(guān)于生態(tài)修復(fù)PPP項目如何與城市開發(fā)項目分享土地治理和開發(fā)的增值收益（圖8）。該項目的目標是對湘潭市岳塘區(qū)受重金屬污染的老化工園區(qū)進行土壤治理。此后再由其他開發(fā)項目打造生態(tài)新城。操作模式是，由岳塘區(qū)政府下屬的城投公司湘潭發(fā)展投資有限公司與永清環(huán)保股份有限公司組建SPV項目公司，由SPV公司承擔一系列前期的廠房拆除、污染治理、場地修復(fù)等工作?！霸捞聊Ｊ健敝档媒梃b的主要是其盈利模式，有別于傳統(tǒng)EPC（工程總承包）模式中依靠工程服務(wù)盈利，和BOT模式中依靠工程和運營盈利，“岳塘模式”通過工程服務(wù)和分享土地治理和開發(fā)產(chǎn)生的增值收益來盈利。也就是說，生態(tài)修復(fù)類PPP其實可以和城市修補類PPP形成一種集成的、互利共盈的模式。

圖8：湖南湘潭岳塘區(qū)生態(tài)修復(fù)PPP模式——“岳塘模式”

借鑒以上的前沿案例，我們對未來的城市雙修PPP模式提出了建議和設(shè)想（圖9）。在操作主體方面，可以由市和區(qū)縣一級的政府進行統(tǒng)籌，授權(quán)下屬的政府部門進行PPP項目招標。中標的社會資本可以與政府城投公司或國企一起合資組建SPV項目公司。SPV項目公司在獲得融資的基礎(chǔ)上，組建開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運維、和投融資四大平臺，這四個平臺共同推動城市雙修所涵蓋的各類生態(tài)修復(fù)項目以及各類城市修補項目。

圖9：城市雙修PPP模式總結(jié)與建議

產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺將主要負責城市雙修之后的空間再生產(chǎn)工作，通過結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，注入新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能。比如，三亞就是生態(tài)修復(fù)和城市修補結(jié)合文化旅游產(chǎn)業(yè)的典型案例。上海、深圳等城市也有許多的將老舊城區(qū)改造后導入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的成功案例。除了文旅、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，城市雙修其實也可以結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的需求，導入一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。需要強調(diào)的是，這個PPP模式中需要建立一種利益分享機制，保證生態(tài)修復(fù)和城市修補服務(wù)商能夠最終共享由雙修集成所帶來的增值收益。

在此基礎(chǔ)上，我們嘗試研究一下，城市雙修PPP模式如果要在中國推廣，哪些地方最有發(fā)展?jié)摿δ?？我們從城市雙修PPP項目的市場需求端進行切入，分析了財政部PPP項目庫中涉及雙修類項目的城市，及其市場需求潛力。通過綜合考量項目數(shù)量（項目規(guī)模）、投資額（投資規(guī)模）、業(yè)務(wù)類型數(shù)（雙修綜合需求）三個維度的指標，計算得出城市的市場潛力排名（圖10）。

圖10：關(guān)于城市雙修PPP模式潛力地區(qū)的研究框架

在分析了城市雙修PPP項目的市場需求的基礎(chǔ)上，我們還需要再疊加政策引導因素，以及疊加城市發(fā)展因素。由于城市雙修本來就是政府主導推行的一項工作，因此我們疊加了58個國家城市雙修試點城市作為政策引導利好因素。另外，由于城市自身的發(fā)展有其規(guī)律性和階段性，通常發(fā)展較為成熟的大城市和大都市圈會面臨更多的雙修問題，展現(xiàn)更多、更持續(xù)的雙修訴求和空間再生產(chǎn)訴求。借鑒了華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院和城市規(guī)劃研究院的都市圈研究成果，我們建議把全國25個主要都市圈，分為優(yōu)化型、成長型、培育型三大類型，作為城市發(fā)展的潛力因素。

圖11：生態(tài)修復(fù)類PPP項目分布圖

圖12：生態(tài)修復(fù)類PPP項目綜合潛力城市與區(qū)域分析圖

通過疊加市場需求、政策引導、城市發(fā)展三大因素，我們首先對生態(tài)修復(fù)“內(nèi)部集成型”（集成山、水、棕、綠）PPP項目的潛力區(qū)域進行了分析。在市場需求潛力排名前20位城市的基礎(chǔ)上，進一步疊加雙修試點城市，和都市圈城市（圖11）。例如，市場需求潛力第1的湖北荊門市，同時也是國家雙修試點城市；市場需求潛力第4的武漢市，同時也是優(yōu)化型都市圈；而市場需求潛力第7的鄭州市，則同時疊加了雙修試點城市的政策利好和成長型都市圈的城市發(fā)展?jié)摿Α?/span>

在生態(tài)修復(fù)PPP項目分布的基礎(chǔ)上，我們進行了項目的空間集聚分析（Spatial Autocorrelation），以便更清晰的識別市場需求潛力集聚區(qū)（圖12）。最終通過市場需求疊加政策引導和城市發(fā)展因素，我們認為生態(tài)修復(fù)“內(nèi)部集成型”PPP項目的綜合潛力地區(qū)是：以鄭州、武漢都市圈雙核引領(lǐng)的河南和湖北地區(qū)。然后，用同樣的方法，我們也分析了城市修補“內(nèi)部集成型”PPP項目的綜合潛力地區(qū)（圖13、圖14）：由貴陽、鄭州、南京、武漢、福州都市圈五核引領(lǐng)，關(guān)注云貴川接壤地區(qū)。

圖13：城市修補類PPP項目分布圖

圖14：城市修補類PPP項目綜合潛力城市與區(qū)域分析圖

最后，我們對最為重要的城市雙修PPP模式的綜合潛力區(qū)域進行了分析。市場需求潛力主要分布在河南（鄭州、平頂山、南陽），湖北（荊門、武漢），貴州（黔南布依族苗族自治區(qū)、貴陽、遵義、安順、銅仁），四川（宜賓、樂山）等省市（圖15）。既具有較大市場需求潛力又擁有雙修政策利好的城市包括：荊門、海口、遵義、濟寧、安順；既具有較大市場需求潛力又擁有城市發(fā)展?jié)摿Φ某鞘邪ǎ嘿F陽、武漢；市場需求、政策引導、城市發(fā)展三項潛力和利好同時具備的城市包括：鄭州、烏魯木齊、南京、福州（圖16）。

圖15：城市雙修類PPP項目分布圖

圖16：城市雙修PPP模式的綜合潛力城市與區(qū)域分析圖

通過對城市雙修類項目分布的空間集聚分析，我們發(fā)現(xiàn)云貴川接壤地區(qū)為市場需求潛力集聚區(qū)（圖16）。綜合考慮以上對三大因素的分析，我們最終認為城市雙修PPP模式的綜合潛力地區(qū)是：貴陽、鄭州、南京、武漢、福州都市圈五核引領(lǐng)地區(qū)，需重點關(guān)注云貴川接壤地區(qū)。

同時，我們也嘗試對城市雙修PPP模式潛力地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)進行提煉和探討。從東部的南京，到中部的武漢及其周邊的荊門，再到西部的貴陽及其周邊的遵義和安順，其實形成了一條橫貫我國東、中、西部的潛力廊道。從中原的鄭州及其周邊的濟寧，到東部的南京，再到東南沿海的福州（甚至延伸到南部沿海的海口），似乎顯現(xiàn)出一條連接我國中原與沿海地區(qū)的潛力帶。而云貴川接壤地區(qū)，則是市場需求集聚、值得特別關(guān)注的潛力區(qū)。綜上所述，我們提出了一廊、一帶、一區(qū)的結(jié)構(gòu)暢想（圖17）。

圖17：城市雙修類PPP項目綜合潛力區(qū)域結(jié)構(gòu)探討

出于巧合，這樣的結(jié)構(gòu)與黨徽有著形態(tài)上的相似：一廊——錘頭，一帶——鐮刀，一區(qū)——錘頭重擊之處。除此之外，這種形似似乎也象征某種寓意與關(guān)聯(lián)?！俺鞘须p修”，本來就是在黨的十七大提出生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略這樣一個大的背景下產(chǎn)生的，具備十足的政府意志和政策導向，而本文所探討的城市雙修PPP模式，勢必涉及社會資本如何與政府合作以反映黨的政策意圖與方向，可以說城市雙修PPP模式是一份頗具市場潛力，但內(nèi)涵紅色基因的紅色事業(yè)。對于一直以來積極踐行黨的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、大力發(fā)展國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、堅持走PPP模式的華夏幸福而言，城市雙修PPP模式或許是未來華夏幸福業(yè)務(wù)的一個新窗口。